【生态文明关键词】之自然资源用途管理制度

【生态文明关键词】之自然资源用途管理制度

自然资源用途管理制度，就是对既有国土空间中的自然资源，按照其资源属性、实际用途以及环境功能采取相应的管理和监督的制度。从自然界所提供的资源产品角度，可以把国士空间划分为生产空间、生活空间和生态空间三大类，这就是主体功能区规划的目标。党的十八大报告当中明确提及，要优化国土空间开发格局，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，最终，要促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。用途管理即功能管理。只有对国土空间的功能区划和环境功能进行合理规划，才能真正落实自然资源用途管理制度。通过对自然资源进行用途管理和监督，实际上就是要求对自然资源按照用途管理规则进行开发，不论是谁，都不得随意改变用途，例如耕地、湿地、林地等。当前自然资源用途管理或功能区管理的主要任务，就是保护和提升森林、草原、河流、湖泊、湿地和海洋等生态系统功能，保障国家生态安全。

我国专项建设自然资源用途管理制度时间还不长，尚处于探索阶段。因此，在进行自然资源用途管理的制度和实践建设方面，一些国家的经验值得借鉴。以美国林业资源分类管理为例，负责美国林业资源的分类及管理的专门部门是农业部下设的机构之一—林务局。联邦林业管理可追溯到1876年，国会创立了农业部门下设的特别机构办公室，用以评估美国林业的质量和环境；1881年该部门扩展为林业部门；1905年，西奥多·罗斯福总统将“林业保护”的重任委托给新成立的农业部下设机构—美国林务局。林务局主要负责森林和土地类资源的管理和使用。林务局常年进行自然资源管理和使用方面的研究，旨在增强土地的使用价值并支撑传统及不断涌现的新的林业产品，从而发展美国经济、提升公众生活品质，并通过地方经济增长和就业增加鼓励农业地区的发展，促使林地拥有者更好地维护他们的林业基地(见美国林业资源用途分类与管理表)。

此外，加拿大也对其林业资源进行了严格的分类管理和研究工作。作为联邦政府部门，加拿大林业部隶属于加拿大自然资源部，其宗旨是以科学研究和决策领导促进可持续的林业管理和保护。加拿大94%的林业资源都是公有的，这确保了对林业管理活动的强力监督。在加拿大，任何公共土地上的林业行为都必须提前通过严格的林业管理方案（加拿大林业资源用途分类与管理表)。

目前，我国在探索建立自然资源用途管理和国土空间规划制度方面已经做了很多工作。2011年，国务院发布了《全国主体功能区规划》，将国土空间划分为禁止开发区域、限制开发区域、重点开发区域和优化开发区域四类主体功能区，并在此基础上，进一步规定了相应的功能定位、发展方向以及开发监管的指导原则。《全国主体功能区规划》是中华人民共和国成立以来我国第一个全国性国土空间开发规划的指导性文件；这一规划还与官员政绩考核挂钩，不同的主体功能区实行不同的政绩考核评价办法，从而与其他生态文明制度相呼应。此外，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》进一步论及要建立和完善自然资源资产用途管制制度，要求明确各类国土空间开发、利用、保护边界，实现能源、水资源、矿产资源按质量分级、梯级利用。严格节能评估审查、水资源论证和取水许可制度。坚持并完善最严格的耕地保护和节约用地制度，强化土地利用总体规划和年度计划管控，加强土地用途转用许可管理。完善矿产资源规划制度，强化矿产开发准入管理。有序推进国家自然资源资产管理体制改革。《生态文明体制改革总体方案》强调要健全国土空间用途管制制度。简化自上而下的用地指标控制体系，调整按行政区和用地基数分配指标的做法。将开发强度指标分解到各县级行政区，作为约束性指标，控制建设用地总量。将用途管制扩大到所有自然生态空间，划定并严守生态红线，严禁任意改变用途，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏。完善覆盖全部国土空间的监测系统，动态监测国土空间变化。完善自然资源监管体制。将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责。这样，通过构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，可重点解决过去因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。此外，2016年发布的《“十三五”生态环境保护规划》要求全面落实主体功能区规划，强化主体功能区在国土空间开发保护中的基础作用，推动形成主体功能区布局。依据不同区域主体功能定位，制定差异化的生态环境目标、治理保护措施和考核评价要求。禁止开发区域实施强制性生态环境保护，严格控制人为因素对自然生态和自然文化遗产原真性、完整性的干扰，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，引导人口逐步有序转移。限制开发的重点生态功能区开发强度得到有效控制，形成环境友好型的产业结构，保持并提高生态产品供给能力，增强生态系统服务功能。限制开发的农产品主产区着力保护耕地土壤环境，确保农产品供给和质量安全。重点开发区域加强环境管理与治理，大幅降低污染物排放强度，减少工业化、城镇化对生态环境的影响，改善人居环境，努力提高环境质量。优化开发区域引导城市集约紧凑、绿色低碳发展，扩大绿色生态空间，优化生态系统格局。实施海洋主体功能区规划，优化海洋资源开发格局。这样，通过进一步落实主体功能区规划，夯实了自然资源用途管理制度的基础。

当然，建立一项新的制度并非易事。由于过去长期存在着监管部门不协调、不统一以及开发无序、分散开发和过度开发共存的问题，造成自然资源用途管理工作存在很多难题，资源浪费、环境破坏屡屡出现，因此，需要逐步建章立制。未来，可以考虑从以下几个方面着手：第一，进一步完善《环境保护法》《农业法》等大法，考虑出台专项法律，重点规范和管理对于不同国土空间内自然资源的使用行为，不管是谁，都要按照自然资源用途管制规则进行开发，依法不得随意变更用途，如自然保护区即不得做农业开发、耕地不得做商业开发。这样，才能以法律保障制度建设。第二，加强不同部门间协调与沟通，使自然资源用途管理工作专门隶属于相关机构，将行政权力、监管权力、问责权力等予以明确。第三，配合官员绩效考核制度、官员问责制度等，进行综合制度建设，提升自然资源用途管理制度的实效。第四，加强公众监督。自然资源用途管理是一项长期工作，除了政府自身努力外，还需要公众的大力监督、参与共建。这样，才能实现对自然资源的有效利用，并最大限度地保障生态环境利益的实现。

信息来源：中国林业出版社2018年出版的《生态文明关键词》（主编：黎祖交 本条作者：张云飞 周鑫 编辑 吕子乔）